Журнал ​Национальная безопасность / nota bene. — 2014. - № 6. - С.997-1005. DOI: 10.7256/2073-8560.2014.6.13776

О проблеме отсутствия тождества категорий в нормативных документах

первого и второго уровней

   В Российской Федерации важнейшей задачей и неотъемлемой частью правовой политики государства провозглашено формирование системы правового обеспечения национальной безопасности России. Законодательство, по обеспечению национальной безопасности, берет истоки в нормах Конституции РФ, Закона РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности» и Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. (в ред. Указа Президента РФ от 10 января 2000 г.).

   За более чем 20-летнюю историю в стране разработаны и приняты правовые документы по широкому спектру проблем национальной безопасности. При этом термин «национальная безопасность» используется в более чем 1000 федеральных законах, указах Президента Российской Федерации, постановлениях правительства и иных нормативных актах Российской Федерации и ее субъектов. Это позволяет утверждать, что сегодня в России и ее регионах есть определенная правовая база, позволяющая  эффективно формировать и модернизировать элементы системы обеспечения национальной безопасности.

   Для повышения качества разрабатываемых нормативных правовых актов на федеральном и региональном законодательном и исполнительном уровнях власти созданы координационные механизмы осуществления правовой политики обеспечения национальной безопасности. При Совете безопасности Российской Федерации создан и активно функционирует Научный совет, члены которого обладают высоким научным потенциалом и практическим опытом. Общественные экспертно-научные советы созданы и эффективно работают при других органах законодательной и исполнительной власти: Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, органы законодательной и исполнительной власти субъектов России. Активно в этом вопросе и гражданское общество. Так, в частности при Общественной палате Российской Федерации и общественных палатах ее субъектов работают в качестве экспертов представители научной общественности.  Основной задачей этих органов является экспертиза проектов и уже принятых нормативных правовых актов.

   Особо стоит отметить высокую эффективность работы такой формы законопроектной деятельности, как интернет-обсуждение проектов нормативных правовых актов, представляющих особый интерес для российского общества.

   Базовым подзаконным актом, регулирующим сегодня планирование развития системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, является Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. (далее, - Стратегия), в которой излагаются порядок действий и меры по обеспечению национальной безопасности. В полном соответствии с Конституцией Российской Федерации Стратегия утверждена Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537 и заменила собой Концепцию национальной безопасности Российской Федерации, утверждённую Указом Президента РФ от 17.12.1997 № 1300 (в ред. Указа Президента РФ от 10.01.2000 № 24).

   Стратегия является базовым документом по планированию развития системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, в котором излагаются порядок действий и меры по обеспечению национальной безопасности. Она является основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений для защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения безопасности личности, общества и государства. [1. ст. 4] 

   Принятая в 2009 г. и имеющая двух своих предшественников (Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утверждена Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300, в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24) новая Стратегия должна была содержать обобщение всех ныне действующих нормативных документов и представлять собой правовую основу функционирования системы национальной безопасности. Однако этого не произошло в силу конъюнктурных соображений, в первую очередь, Совета Безопасности Российской Федерации, как основного разработчика данного документа. Как показывает анализ ее содержания многие законодательные инициативы ученого сообщества и представителей гражданского общества, высказанные в процессе подготовки данного проекта, а также после выхода Стратегии в свет, и упорядочивающие ряд важных аспектов национальной безопасности, так и не нашли в ней своего отражения.

   С момента утверждения Стратегии прошло более пяти лет. За это время в административных, научных, общественных кругах проведено большое количество конференций, симпозиумов, семинаров и других мероприятий, на которых обсуждались и вносились предложения по совершенствованию как самой Стратегии, так и других нормативных правовых документов, регламентирующих порядок функционирования системы обеспечения национальной безопасности России. Однако с сожалением приходится констатировать, что, несмотря на большую проделанную научным сообществом работу, органам власти не удалось привести в соответствие установленным требованиям действующую нормативную базу. Прошедшие пять лет административных и научных дебатов, не только не сняли большинство правовых проблем в регулировании вопросов обеспечения национальной безопасности в Российской Федерации, но и породили массу новых.

   Комплексно-системный анализ правового компонента, раскрывающего фундаментальные понятия теории обеспечения национальной безопасности России (безопасность, государственная безопасность, национальная безопасность, опасность, угроза, система национальной безопасности и др.), позволяет нам прийти к выводу о том, действующее законодательство в сфере обеспечения национальной безопасности с этимологической и теоретико-методологической точек зрения не имеет системности и единства категориально-понятийного аппарата. Сущность ключевых понятий и терминов, относящихся к сфере национальной безопасности России, в отдельных нормативных правовых документах не всегда идентична, а, иногда и существенно различается. В значительной части нормативных актов «первого» и «второго» уровня смысловое содержание отдельных понятий и терминов не раскрывается.

   Докажем данное положение через рассмотрение некоторых примеров.

   Во-первых, рассмотрим то, что вызывает особое пристрастное внимание научного сообщества, – сущность категории «безопасность». В действующих нормативных правовых документах представлена широкая трактовка категории «безопасность». В соответствии с Законом РФ 1992 г. «О безопасности» (утратил силу в 2010 г.) безопасность рассматривалась как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. [2, ст. 1] Сегодня этот закон утратил силу, а новый, его заменивший Федеральный закон Российской Федерации от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» трактовку данной категории не содержит. В связи с этим, разработанные на основе утраченного силу закона ныне действующие профильные нормативные документы по сферам безопасности трактуют содержание безопасности в той или иной сфере каждый на свой лад.

   Например, Военная доктрина Российской Федерации (2010): «военная безопасность Российской Федерации - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних военных угроз, связанных с применением военной силы или угрозой ее применения, характеризуемое отсутствием военной угрозы либо способностью ей противостоять» [3, ст. 8 п. а]; Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ (с изменениями и дополнениями) «О пожарной безопасности»: «пожарная безопасность - состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров» [4, ст. 1]; Доктрина информационной безопасности Российской Федерации (2000): «Под информационной безопасностью Российской Федерации понимается состояние защищенности ее национальных интересов в информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства» [5, раздел I, п. 1]; Концепция общественной безопасности в Российской Федерации (2013): «Под общественной безопасностью понимается состояние защищённости человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». [6, Раздел I, п. 4]

   Как видим, разработчики нормативных правовых актов сошлись во мнении, что «безопасность – это защищенность …». Однако объекты защищенности у них разные: жизненно важные интересы, национальные интересы, личность, общество, государство и др. Вот и получается на практике, система обеспечения национальной безопасности не имеет, как положено,  единых объектов безопасности. В каждом виде безопасности они свои, а это, в конечном счете, приводит к дисбалансу управления и нестабильности процесса ее функционирования.

   Введя в действие в 2010 г. после утверждения Стратегии новый Федеральный закон «О безопасности» его разработчики должны были бы увязать содержащиеся в ней современные подходы и взгляды на понятийно-категориальный аппарат теории обеспечения национальной безопасности с нормами закона. Однако на практике получилось все по В.С. Черномырдину: Хотели как лучше – получилось как всегда».  Федеральный закон не содержит понятийного аппарата, так как в нем применяются термины, используемые в Стратегии, однако, Федеральный закон является правовым актом «первого» уровня, а Стратегия – «второго», т.е. подзаконного уровня. Налицо нарушение и фактическое игнорирование того, что безопасность - категория системная, она - свойство системы, построенной на принципах устойчивости, саморегуляции, целостности. При этом ее главное назначение - защита каждого из этих свойств системы, так как разрушительное воздействие на любое из этих свойств приведет к гибели системы (читай – России) в целом.

   Во-вторых, после отмены Закона Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 г. № 2446-I и принятия нового Федерального закона Российской Федерации от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» в нормативных правовых документах «первого» уровня, касающихся сферы национальной безопасности не существует законодательного определения понятий «жизненно важные интересы», «национальная безопасность», «национальные интересы», «опасности и угрозы национальной безопасности», «стратегические национальные приоритеты» «обеспечение национальной безопасности», «система национальной безопасности» и др., которые, как уже было отмечено выше, активно используются в нормативных правовых актах. Весь этот категориальный аппарат сформулирован в нормативных документах «второго уровня» (стратегии,  концепции, доктрины и т.д.). Пропали из правового поля «первого уровня» также и объекты безопасности: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.

   Видимо разработчики предполагали, что Стратегия, введенная в действие указом Президента Российской Федерации, решит все эти проблемы. Однако они не учли, что Указ Президента, это не федеральный закон. Согласно изложенного в Стратегии ее определения, она есть официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу. 
Концептуальные положения в области обеспечения национальной безопасности базируются на фундаментальной взаимосвязи и взаимозависимости Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.[1, Раздел I, п.3]      Тогда, что понимать разработчикам ведомственных нормативных правовых актов под правовыми понятиями «национальная безопасность», «жизненно важные интересы», «объекты национальной безопасности» и др. Например, в Стратегии категория «национальная безопасность» трактуется как - состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства. [1, Раздел I, п.6] Анализ этого определения показывает, что национальная безопасность представляет собой трансформирующее сложное, полиаспектное, многоуровневое явление. Она может рассматриваться как общественное явление, как теория и процесс, как показатель состояния России в мировом сообществе. А полиаспектность, как известно, при разработке и принятии нормативных правовых актов приводит к многозначности толкования положений, в них изложенных, что в конечном итоге сказывается на практической стороне реализации нормативных актов, причем не в лучшую сторону.

   В-третьих, сегодня в правовом обеспечении национальной безопасности налицо коллизия права. Например, Федеральный закон Российской Федерации от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации (далее - безопасность, национальная безопасность). [7, Глава 1, п.1] как видим в Федеральном законе термины «безопасность» и «национальная безопасность» считаются синонимами.

   А в Стратегии произошло их смешение и толкование безопасности как части национальной безопасности: «национальная безопасность» - состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность (выделено автором) государства». [1, Раздел I, п.6] С правовой и научной точки зрения такое просто не допустимо. Видимо разработчики федерального закона руководствовались тем, что в Конституции Российской Федерации применяется понятие «безопасность» (ст. 71 и ст. 82) и отсутствует понятие «национальная безопасность».

   В-четвертых, действующие нормативные документы не дают возможность провести и принять как на ведомственном, так и на научном уровне единую классификацию видов национальной безопасности. Сравнительный анализ федеральных законов, стратегий, доктрин, концепций, научных трудов и учебников показывает, что каждый нормативный документ, поскольку он готовился в конкретном ведомстве или конкретной группой ученых, или одним автором и не проходил корректировки и согласования во всех заинтересованных ведомствах и научном сообществе, устанавливает свои виды национальной безопасности и их трактовку. А, как известно, система – это множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которое образует определенную целостность, единство. Тогда, что представляет собой система обеспечения национальной безопасности, которая должна охватывать своим процессом функционирования все сферы национальной безопасности. Причем качество обеспечения безопасности в каждой конкретной сфере взаимозависимо от эффективности обеспечения безопасности в других сферах. А названия сфер и, соответственно, видов безопасности, как элементов системы в ныне действующих нормативных документах как «первого», так и «второго» уровня, а также в научных трудах и учебниках разные. Ученые сегодня даже не могут точно посчитать, сколько в России видов безопасности, и как они называются. На практике это выливается в известную басню И.А. Крылова «Лебедь, рак и щука» и существенно снижает эффективность функционирования системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

О терминологических проблемах теории обеспечения

национальной безопасности

   Дискуссии о терминологической точности категорий теории обеспечения национальной безопасности не новы. [9] В научной среде она продолжается с момента появления первого нормативного правового документа Закона Российской Федерации 1992 года «О безопасности». Однако, несмотря на такой длительный период, эффективность работы в этой сфере не достигла своего апогея. Созданная сегодня нормативная правовая база сплошь и рядом содержит междисциплинарные не стыковки, коллизии и другие недостатки.

   В-первых, отмечается попытка без научного и правового обоснования возврата к терминам, которые, в свое время были по политическим мотивам исключены из нормативного оборота. В частности, в Стратегии появилась категория «государственная безопасность». Причем в данном документе отсутствует определение государственной безопасности, но широко представлены ее цели и направления. На что опираться разработчикам отраслевых видов безопасности не ясно. Справедливости ради отметим, что понятие «государственная безопасность» используется в п. «д» ч. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации (1993). Однако в Конституции это понятие употребляется с целью разграничения полномочий между государством и его субъектами в сфере обеспечения безопасности. Больше ни в одном из нормативных документов эта категория не применялась, а самое главное,- не раскрывалась.

   Ретроспективный анализ толкования категории «государственная безопасность» показывает, что в СССР под государственной безопасностью понимали систему мероприятий, направленных на охрану политической и экономической основ Советского социалистического государства и его государственных границ. С начала 1980-х гг. из юридических словарей и энциклопедий понятие «государственная безопасность» исчезло. Если же проанализировать цели и направления, заявленные в Стратегии, то они не тождественны.

   Государственная безопасность представляет собой комплексное понятие,  сформированное с учетом исторических условий и особенностей, и направлена на установление стабильного развития общества и государства. По своей структуре оно должно включать в себя такие составляющие, как общественная, личностная, экономическая, военная, продовольственная, экологическая, техногенная и др. Однако в Стратегии целями обеспечения национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности являются защита основ конституционного строя Российской Федерации, основных прав и свобод человека и гражданина, охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и территориальной целостности, а также сохранение гражданского мира, политической и социальной стабильности в обществе. [1, Раздел IV, гл. 2 п. 35]

   Как видим здесь была предпринята релятивистская попытка сведения воедино советского (тоталитарного) и российского (демократического) подходов к данному понятию.

   Во-вторых, введение в документах «второго» уровня терминов, которые не включены в содержание понятий, используемых в нормативных актах «первого» уровня. Например, в Стратегии национальной безопасности введен термин «национальная оборона»: «основными приоритетами национальной безопасности Российской Федерации являются национальная оборона, государственная и общественная безопасность». [1, Раздел III, п. 23]

   Однако если обратиться к Федеральному Закону «О безопасности» (2010), то можно выяснить, что национальная оборона не является содержанием деятельности по обеспечению безопасности.

   В-третьих, отмечаются не стыковки терминологического и содержательного характера. Например, в Стратегии терминологическая не стыковка существует в следующем определении «система обеспечения национальной безопасности», под которой понимаются силы и средства обеспечения национальной безопасности. [1, Раздел I, п. 6] Авторы, видимо, не учли сущность понятия «система» и полностью игнорировали его содержание. Понимать под системой только силы и средства – это значит заниматься волюнтаризмом в обеспечении национальной безопасности. Незримо напрашивается вопрос: А на основе чего, по каким законам, программам, технологиям и т.д. эта система будет функционировать?

   Еще более серьезную проблему представляет отнесение технологий к средствам обеспечения национальной безопасности. В Стратегии сказано, что «средства обеспечения национальной безопасности - технологии, а также технические, программные, лингвистические, правовые, организационные средства, включая телекоммуникационные каналы, используемые в системе обеспечения национальной безопасности для сбора, формирования, обработки, передачи или приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению». [1, Раздел I,  п. 6] Если мы обратимся к словарям и энциклопедиям, то узнаем, что «Технология (от греч. téchne - искусство, мастерство, умение и ... логия), совокупность приёмов и способов получения, обработки или переработки сырья, материалов, полуфабрикатов или изделий, осуществляемых в различных отраслях промышленности, в строительстве и т.д.». [8] Т.е. технология никак не может выступать в качестве средства. Она, как правило, рассматривается в контексте с применением какого-нибудь средства.

   Допускается фривольность и в употреблении терминов «концепция», «стратегия», «доктрина», «концептуальное направление», «федеральная программа» и других, которые используются без должного обоснования.

   Резюмируя вышесказанное, мы можем сделать вывод о том, что прошедшие пять лет с момента ввода в действие Стратегии особых изменений в правовой сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации не принесли. Сегодня правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, являясь по своему характеру и сферам территориально обширной, представляет собой совокупность норм права, которые фрагментированы, существенно различаются по сущности и содержанию понятий, терминов и категорий, не в полной мере отражают существо процессов, происходящих в системе обеспечения национальной безопасности.

Вывод

   В этих условиях путями решения вышеназванных проблем нам видятся:

   1. По-видимому, пришло время переосмысления, уточнения многих категорий, терминов, понятий в теории обеспечения национальной безопасности, введенных когда-то достаточно стихийно. Уточнение - это нормальный процесс. Необходимо разработать и принять правовой документ (нормативный акт) первого уровня, раскрывающий сущность и содержание основных понятий, терминов и категорий теории обеспечения национальной безопасности. Одно из его проектных названий в среде ученых уже давно получило поддержку – Федеральный Закон «О национальной безопасности». Он может быть сформирован на базе действующей Стратегии национальной безопасности. В этом случае федеральные и региональные нормативные правовые акты в сфере обеспечения национальной безопасности будут иметь правовую базу «первого» уровня и их прохождение через экспертные и межведомственные комиссии станет менее проблематичным. Следует также провести консолидацию и кодификацию нормативных правовых актов в сфере обеспечения национальной безопасности в целях приведения понятийного аппарата к единому знаменателю.

   2. Поскольку ныне действующий алгоритм разработки нормативных документов на практике дает существенные сбои Совету безопасности Российской Федерации необходимо разработать принципиально новый алгоритм действий органов управления обеспечением безопасности в конкретных сферах жизнедеятельности общества при разработке, согласовании соответствующих нормативных документов. Основным элементом этого алгоритма должно стать научное сообщество.

   3. Дальнейшее совершенствование законодательства в неразрывном взаимодействии всех ветвей власти с научными организациями и экспертами гражданского общества в направлении создания единой целостной системы. Это позволит регулировать весь спектр правоотношений в данной области. Чиновники и бюрократия не способны создать единую, универсальную и внутренне согласованную нормативную основу национальной безопасности Российской Федерации. Какими бы грамотными они не были, на первом месте у них всегда будут корпоративный ведомственный интерес и лоббистские устремления.

Библиография

1. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. М., 2009.

2. «О безопасности»: Закон Российской Федерации 1992 г. М., 1992.

3. Военная доктрина Российской Федерации. М., 2010.

4. «О пожарной безопасности»: Федеральный закон Российской Федерации от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ (с изменениями и дополнениями). М., 2014.

5. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации. М., 2000.

6. Концепция общественной безопасности в Российской Федерации. М., 2013.

7. «О безопасности»: Федеральный закон Российской Федерации от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ. М., 2010.

8. Большая Советская энциклопедия. URL:  http://slovari.yandex.ru/~книги/БСЭ/Технология (дата обращения: 30.06. 2014 г.).

9. Зеленков М.Ю. Правовые основы общей теории безопасности Российского государства в XXI веке: монография. М.: Юридический институт МИИТа, 2002. – 209 с.

10. Зеленков М.Ю. Теоретико-методологические проблемы теории национальной безопасности Российской Федерации: монография. М. : Юридический институт МИИТа, 2013. - 196 с.